王若磊：监察体制的制度逻辑 | 《监察官法》背后的学理阐释

论监察体制的制度逻辑

作者：王若磊，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授。

来源：《法学评论》2021年第4期。

内容摘要：监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，理解其制度逻辑是深化改革的理论前提，需围绕改革目标、体制架构、模式选择、历史变迁等维度展开。改革意在解决实践中反腐低效乏力的问题，首要目标是整合反腐败资源，建立集中统一、权威高效的监督体系。纵向维度执政党领导下纪检监察合署办公的制度架构，体现了不同体制下政党与国家权力关系的根本差异；横向独立建制的专职化集权模式，与面临问题、体制背景及国家治理的深层历史社会结构相关。传统中国监察制度的兴衰展示了制度变迁的历史逻辑。进一步深化监察体制改革要在细化配套制度、强化制约机制、优化监督方式、落实法治框架、保持高压态势、重视基础制度等方面进一步着力。

关键词：监察 体制改革 集中统一 权威高效 制度逻辑

引言

监察体制改革是当代中国近四十年最重大的政治体制变革之一，通过监察系统的全方位建制形成了一套全新的集中统一、权威高效的反腐败机构，重构了党和国家权力的配置体系，必将影响深远。其运转关乎反腐败事业成败，关乎对公权力制约与监督，更关乎人心向背与党和国家长治久安。自试点起这一改革已推进接近五年，显现出了多方面成效，以届初步总结评估之时。其中，对监察体制架构设置逻辑的认知是评估和深化改革的基础。然而，几年来监察研究虽蔚为大观，但一个较为突出的问题是类似重要的基础理论问题并未得到深入探讨，其根源在于不少作品与实践有所隔膜、相对疏离，进而又在缺乏对改革逻辑和实践状况“了解”和“理解”的情况下“想当然”地进行了规范性研究。鉴于此，本文将对监察体制的“制度逻辑”这一奠基性理论问题进行再探，对其体制建构的根源和逻辑予以剖析，以此作为评估与深化改革的基础。具体而言，某项改革的制度选择往往至少取决于四重因素，一是改革的目标指向与意图，二是制度所处的根本体制环境，三是具体模式选择的利弊分析，四是制度衍生所蕴含的历史基因与历史教义，其构成了制度选择的实践逻辑、政治逻辑、体制逻辑和历史逻辑。文章将依次对其进行讨论，并在此基础上就改革的进一步深化提出一些思考。

一、体制改革的实践逻辑

体制改革的目标指向和意图是制度架构选择的直接原因和逻辑前提。为何进行“此次”改革，它是理解监察体制制度逻辑的基础。对学者而言，“监察”天经地义的目标自然是反腐败及权力制约和监督。此言不虚。然而，现实中的制度变革往往并非在真空中构图，大多有着更为迫切的问题意识、更为直接的现实指向和更为明确的针对性，有着自身的实践逻辑。任何改革皆要区分长远目标与当下任务。需明确得是，此次监察体制改革首要而直接的目的在于“解决反腐低效乏力”这一长期存在的问题，意在“整合反腐败力量”，增强“反腐效能”。这是认识此次监察改革的逻辑起点。正如2016年初习近平总书记在部署监察体制改革工作时就指出，“完善监督体制，做好监督体系顶层设计”，目的在于“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。《关于<中华人民共和国监察法（草案）>的说明》中更是明确指出，“改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，建构集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。此次改革首先面对的是先前反腐败体制“三驾马车”或“五龙治水”的局面。众所周知，改革前多个机构握有反腐败职能，最重要的三个部门分别是执政党的纪律检查机关，检察院的反贪反渎部门以及行政系统内部的行政监察机构。此外，还存在两个辅助性机构，即行政机关内的审计部门和预防腐败机关。这种三驾马车或五龙治水的“力量分散”型职能分置架构是造成反腐“乏力”的体制性原因：不同部门既重复作业、效率低下，又可能相互推诿，出现监管空白或互不知情、跑风漏气的情况。上述问题不少文章做过详析，不再赘述。低效、乏力的反腐败体制无力解决曾被广为诟病的腐败现象，后者突出表现在两个方面，一是腐败存量巨大，二是形势严峻复杂，高层级、家族式、集团性等腐败问题突出，经济问题与政治问题交织，难以有力打击、彻底铲除。中国共产党一个鲜明的特征是“问题导向型”政党，在执政过程中，它并非“僵化”“教条”的，而是面向现实、问题导向的。执政过程中的政策拟定和战略选择，往往不是从宏大的意识形态出发，而是能以现实中的重大问题、薄弱环节、具体目标为中心，根据问题与目标不断调适战略与政策，根据不同的问题选择解决问题的方法。不少西方学者特别看重这一点，把强调问题意识、实践导向的中国共产党称之为一个能够不断“自我调适”的“弹性”政党，并以此来解释其成功之道。改革有其自身的实践逻辑。监察改革的出现首先源自实践中的突出问题——反腐败体制“分散、低效、乏力”，而腐败又被认为是影响执政根基最迫切、最突出的问题。针对上述腐败状况与制度缺陷，改革的首要目标被确立为建立“集中统一、权威高效、全面覆盖”的监督体系，以“雷霆之势”进行打击，来“遏制”腐败蔓延的态势。这一实践指向是监察体制改革机构设置、权力运行方式选择的直接原因。明晰这一点，一方面当我们考察改革效果时，短期内或许要先衡量强力惩治、有效震慑的首要目标是否实现；另一方面，随着初步目标的基本达成，应在继续巩固这一成果的基础上进一步实现反腐败机构权力监督、有效制约、预防教育等功能，以及保障体制自身的架构系统科学、运转流畅有序、行动公正合法、人员清正廉洁等目标。实现中的改革有轻重缓急的时间表、线路图，有更为集中的问题导向和迫切的问题意识，或要一个一个完成。任何改革不是设计一个完美的空中楼阁、进行一次沙盘推演；真实世界中有“摩擦力”，各项改革必然受到方方面面条件与因素的制约。正如亨廷顿所言，改革者的道路更为艰难，他们所面临的问题比革命者复杂。在他看来，改革者必须“两线作战”，同时面对保守和革命两阵营的反对，在改革推进过程中要不断消弥分裂、防止极化，因此需拥有高超的政治技巧和驾驭能力，比革命者更善于操纵各种社会力量，对社会变革的控制更加老练。亨廷顿还认为如何处理各种形式改革的轻重缓急问题，对改革者来说也比对革命者尖锐得多，需注意改革的途径、手段与时机，一个企图一下子得到一切的改革者到头来总是少有收获甚至毫无建树的。

二、合署办公的政治逻辑

对于监察制度的理解，还有一个重要的“描述性”维度——其体制架构。不少学者撰文，聚焦监察权“国家权力”的维度，分析“国家监察权”的运行轨迹和权力属性。但实际上，这只对了一半，遗忘了“监察体制”在制度形式和组织架构上“最关键”的一项特征——“合署办公”，即国家监察委和执政党的纪律检查机关的合署，两块牌子、一套人马，两大权力、纪法贯通。如果舍弃这一重大面向，对于监察体制的研究实际并未触及实质。这一制度构造层层深入地表现为三重维度：第一，“合署办公”的外在形态。党的纪检机关和国家监察机关的合署办公，在体制上“再造”了一个新框架，使执纪与执法权力在一个机关内部“衔接贯通”起来。第二，一个机构拥有政党与国家的“双重职责”。纪律检查机关进行党内监督、执纪与问责，监察委拥有对国家公权力职务违法和犯罪的监督、调查和处置权，意在分别解决“党的自我监督”和“如何秉公用权、依法履职”的问题。《<监察法>草案说明》中实际明确了这一点，直言其具有双重职责和双重属性：“深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。”因此，党内监督和国家监察变成一个机构的两大核心职能，联动运转在一起。第三，实质意义上的“政党领导”。这种“双重职责”的“合署架构”，在现行党政体制下实际由执政党的纪律检查机关“主导”，经由“合而再合”，出现了对“国家监察机关”的实质性“吸纳”。合称为“纪检监察权”或可更明确地看出其制度要点，即“监察权融入中国共产党的纪律检查权”。整个体制虽是两块牌子、一套人马，实则一个机构、两大职权，但不同于原“纪检-行政监察”职能切换的合署模式，而是合而为一、一体运行、职责贯通，以纪检为主，经由“加挂牌子”拥有了国家监委的法定职权，展现了“政党领导”的实质特征。监察委不设党组这一不同于其他国家机关的现象即表明其本质上仍是“党”的机构。这一制度面向最似于国家军事委员会和中央军事委员会的关系。根本上此套体制是纪检与监察“二元属性”的“一体实现”，以政党行动为中心。或许这才是中国监察体系与监督制度客观的权力配置模式和真实的权力运作关系。理解体制架构的这一实质性特征，需理解制度背后的政治逻辑。制度架构出现“合署办公”的形式特征与“领导性吸纳”的实质特征，是我国体制中政党与国家关系模式决定的。在我国，作为执政党的中国共产党是“领导型政党”，而不同于西方国家的“辅助性政党”。在政党与政府关系研究领域，有学者认为存在“政党性政府”与“政府性政党”两种模式。西方国家大多是“政府性政党”，政党通过议会选举、职位竞争等参政方式将其意志和人员转入国家政权体系中，政党权力是辅助式和支持性的，主要通过制度性的身份转换将行为以国家而非政党的名义表现出来，走在台前的是国家权力；就其政党角色而言，是支持、参与、消极的。而在另一些国家中，其执政党是“领导-控制”意义上的政治实体，政府是一种“政党性政府”，旨在贯彻落实执政党的主张。实际上，不仅在政党与政府领域，它实际指涉的是政党与国家权力，因此政党权力与国家监察权力的关系也可作此种划分。究其原委，模式的差异源于政党类型的不同，而政党类型的区别更多是由历史起源的事实性差异引发。笔者在另文中作过论述，就起源而言，西方政党大多产生于议会政治之后，是议会政治中自然分化产生的“派别”，先有国家后有政党；而东方国家往往先有政党后有国家。这些后发国家面对强大专制或殖民统治，往往由一小群先知先觉的先进分子组成强有力的政党，通过自我牺牲实现了民族独立、国家解放或现代转型，可以说是“政党缔造了国家”。因此，转入日常政治，东方政党往往是领导型政党，而西方政党则是辅助性政党。此时即能更深入地分析监察机关的“政治属性”这一问题。一旦明晰前述党和国家监督体制内部联动、纪检与监察合署办公的制度结构，监察机关的“政治性”就相对易于理解。国家监察权是一项重要的国家权力，然而合署办公后由政党主导、偏重党权的角色，使其在一定程度具备了“政治性”。当然，不能过于宽泛地理解“政治”的概念，否则所有公权力机关均为政治机关。日常语用中的“政治”还包含两重含义，“讲政治”这一提法主要要求“确保政治稳定”及“自下而上服从”。更具体地说，因存在政党领导下的合署办公体制架构，此处定位为“政治机关”，或还意在以下两重意思：（1）与纪委合署办公的监察机关，其职责履行根本上事关党和国家的长治久安。正如十九大报告明确指出的，“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。”从这一定位可以明确看出执政党将纪检监察机关从事的反腐败工作视为“跳出历史周期率”的关键，点明其事关党长期执政和国家长治久安这一根本政治任务。因此，类似于政法机关打击犯罪、保证政权安全的双重职能，纪检监察也具有双重职责。（2）政治机关的定位还要求下级服从上级的集中统一领导，将政治领导贯穿纪检监察全过程。此上级包括两类主体，即“双重领导体制”中的上级纪委和同级党委。有学者指出这一点，认为政治属性体现在党委对反腐败工作的直接领导上，由原来的“结果领导”转变为“全过程领导”，从初核、立案、采取留置措施到做出处置决定各个环节，随时听取重要报告、审核把关。这一变化源自党的领导观念发生变化，党的领导从原来的组织领导、思想领导和政治领导进入具体执政过程，如在党管干部领域，先前党的领导主要体现在前端的干部提拔、使用、任命中，当前已贯穿到后端的干部教育、管理、监督上。仍需说明的是，虽合署办公，但在“法律关系”上党的纪检机关和国家监察委员会仍为两块牌子、两个机构、两种职权和两套运转体系，因此在行使法律赋予的“监察权”时，如调查权包括留置权，只能以监察委名义出现，且只能针对“职务违法和职务犯罪行为”，而不针对单纯“违纪”行为。合署办公并不能混同纪律和法律这两种不同的制度关系。

三、模式选择的体制逻辑

监察改革的实践逻辑决定了需要整合反腐败资源，建立集中统一的制度体系；采取纪检监察合署办公模式展现了体制背后的政治逻辑。集中统一的结构性要求，除政党领导的纵向维度外，还存在“独立建制的专职化监察系统”这一横向维度。那么，我们还需进一步追问，这一体制架构背后的体制性逻辑是什么？它是认知当代中国监察体制的关键。（一）专职模式制度选择的三重理由首先，存在不同的反腐败制度模式。环顾世界，各国权力监督体制各异。然而提炼起来，大致可分为两大类型，一是体系性制衡模式，一是专职化独立模式。体系性制衡模式主要借助权力系统的结构性设置，在整体上建立一套体系性的相互制约关系，从而在相互“牵制”和“钳制”中达到一种互制状态，客观上起到防止权力滥用的效果。后者则主要通过强势的专职机构，而非体系性制衡，进行严厉的腐败查处与惩治。前者又可分为两类，一种是三权分立模式，立法、行政与司法权相互监督；另一种则出现在为数更多的议会民主制国家中，主要通过议会这一代议制机构代表民众对公权力进行整体性监督。其下设置多种机构与机制，构筑了民众与官方、立法与行政、党派之间等多元监督体系。作为民意代表机关的议会位于该监督制衡体系的中心，并借助质询辩论、各专业委员会、调查委员会、监察专员以及弹劾制度等对公权力进行监督。而专职化的独立模式，典型的即我国香港地区的廉政公署（ICAC）和新加坡的贪污调查局（CPIB），这些机构精干、强劲、高效、有力，往往拥有较强权力和较大自主权，以及较少的外部控制，独立而强势。比如香港的廉政公署，直接隶属于最高行政长官，具有较强的独立性和封闭性，甚至拥有无证逮捕、武装搜查、秘密跟踪的权力。此外，在其他一些国家，如美国、韩国等有着较为强势的“独立检察官”或“检察官”，拥有对腐败案件独立侦办、进行调查甚至直接起诉的权力。其检察官虽置于行政权之内，但在查处中同样相当强势、独立，实际上也是一种准专职独立模式。其次，不同模式各有利弊。然而，分权和集权模式均非完美，实际各有利弊。如钱穆先生所言，“就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊”。比如，体系性制衡的分权模式，其优势在于通过结构性制衡相互监督，防止任何一权独大，同时也解决了“谁来监督监督者”的问题。然而，其也可能由于机构分散导致反腐败低效乏力，或争权诿责，或由于部门间掣肘陷入“政治僵局”，形成“否决性体制”。更令人担忧的是，在某些制度能力较弱的国家，多部门分权司职反腐，轻则容易泄密，难以打击牵扯面广、背景复杂深厚的高级别、重量级腐败案件；重则不同部门可能会被不同政治势力操控，沦为“政治斗争”的工具，谁都能以贪腐为名搜集“黑料”、打击政敌。这一现象，类似于福山所言的“家族制复辟”，某一政治势力或具体利益集团挟持、操纵一个反腐败部门，成为其打击异己的工具。这是政治走向衰败的一个重要表征。历史上此类情况不少，制度不稳固、制度能力不强的国家更易出现此种状况。同样，专职反腐的集权模式高效权威、打击有力，但自然也会出现民众关注的“谁来监督监督者”的问题，担心唯一可信赖的反腐败机构自身腐化或走向工具主义。此类机构由于其强势地位还可能出现“泛行政化”倾向，在实践中越俎代庖，深入其他部门履职的实质过程，叠床架屋最终演变为一套新的行政机构。传统中国明清时代的总督、巡抚就是此方面例证。第三，制度选择基于三重理由。当然，上述分类基于理想类型的划分，现实中往往交织，或是体系性制衡模式下存在个别专职独立机构，或是专职、独立、强势的反腐部门也寓于一定大的体系性架构之中。各国往往采取混合模式，只是侧重有所不同。如何进行体制选择，以发挥其优势、避免其劣势呢？首先，与实践所面对的“问题”直接相关。如前所述，分散、乏力的反腐败机构，叠加严峻复杂的反腐败斗争形势，是当下选择集中、权威、高效模式的重要原因。其次，也与其嵌入的“整体性制度背景”这一事实性因素相关。执政党在国家治理中的实质领导地位，包括“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员”这一客观现实，使得党的集中统一领导与合署办公模式成为选择。而根源上，除短期的直接目标和根本政治制度外，制度的形成还受制于其“嵌入”的社会状况和历史传统。后两者一方面在“生产端”影响制度的设计及其建构，新生制度由其塑造并需与之契合；另一方面在“产出端”会制约制度的落实及效果发挥。本质上它由一个国家深层的历史社会结构决定，其从根本上支配了国家治理的任务与制度选择。中国国家治理的基本语境是“复杂中国的国家治理”。复杂中国至少包含四重维度，其一，巨型国家。中国幅员辽阔、人口众多，是一个超大型国家。世界上综合具备如此地理、人口等客观规模的国家极少。其二，多元社会。这里的多元，指的是民族多元、宗教多元、文化习俗多元、区域差异多元、发展阶段多元，还叠加了现代社会的观念多元和利益多元，社会分力时常大于合力。其三，国际竞争激励。国际领域还存在着弱肉强食的半丛林化自然状态，一个地缘位置重要、文化迥异、人口众多的大国正在崛起，自身安心发展，也必然遭致列强、四邻的干扰、挑战和威胁。其四，现代转型。中国依旧处于从传统农业社会向现代工业、后工业社会转型的“三千年未有之变局”中，任务仍是追赶发展。要言之，复杂中国的国家治理，面临的根本语境是：追赶条件下多元巨型社会的一元统理。这一前提下，须更强调权威体制下的有效治理。转身回看历史，当代这一导向与传统及近代中国国家治理的根本任务一脉相承、有所延续。传统中国在很多时刻面临的首要任务一直是“如何将一个大国整合与组织起来”，以维系复杂多元大国其帝国版图的历史地理极限。上古三代之后，礼崩乐坏的战国面临的首要问题即是秩序重建、国家整合。秦国通过强力完成了这一任务，之后虽有变迁，但实质上“二千年皆行秦制”。维系大一统帝国是传统中国治理的首要任务，特别是日后朝代面临的边疆外患问题更为严峻，基本一直借助中央集权加周边相对自治的多元复合帝国模式维系一统局面。魏晋南北朝、五代十国等大动乱之后，无论隋唐还是宋明，其首要目标仍是再度统一、帝国重建、秩序稳定、长治久安。近代中国亦如此，清末西方列强的入侵使传统中国彻底解体，整个体系系统性失败，面对这千年未有之变局，救亡图存成了根本任务，整合主义的任务观在时代呼唤之下更加凸显。然而，真正完成近代中国重新整合的是中国共产党，解决了辛亥之后北洋军阀、国民党等各种政治势力均无力完成的组织社会这一基本任务。清末，伴随着中西碰撞传统社会怦然解体，原本依靠士绅、宗法制度组织基层民间社会的传统方式，由于科举的取消、家庭的解体、儒家意识形态的破灭等失去了“建制化”的土壤，民间社会彻底一盘散沙。而不同于传统中国的“知识分子的边缘化”使儒生士大夫阶层难以继续充当社会精英，无力承担组织社会的职能。彼时，主体由官僚、士绅、资本家、军人组成的国民党本身形成了一个倒金字塔结构，在最需要组织化的基层最为空虚。而正相反，拥有一体化组织、重心在基层的中国共产党能借助其深入基层的严密组织形式与意识形态动员能力承担起组织社会的职能，自然成为中国革命的胜利者。时至当下，这一整合任务仍然存在，其既是历史深层结构的延续，也与当下治理任务直接相关。整合，本质上是通过一体化组织维护某种合力与秩序，以实现国家治理功能。大历史视野下根本的整合任务，其具体内容在小时段内可能有所变迁。眼下近四十年以降，秩序性的整合任务已基本完成，远比礼崩乐坏、民族危机时刻平稳、从容很多，但仍需通过整合实现“发展”这一目标，以目标坚定与秩序稳固实现“追赶发展”这一历史任务。当然，其基础仍是整合与组织化，只不过出现了从“稳定型整合”到“发展型整合”的内在变迁。（二）监察权能否独立成权集中统一的权威型专职反腐败机构有其制度逻辑与历史社会根源。此处又涉及另一个理论议题，即监察权能否独立成权？传统理论将权力划分为立法、行政、司法三权。然而《监察法》同时规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”在整个体制中，监察机关看上去与政府、检察院、法院形成了人大之下的一府一委两院架构，出现了专职而独立的建制。这时我们不禁要问，“监察权”是否能够“独立”成权？第一，权力可依“功能”划分。实际上，国家权力在一定程度上可从功能主义的视角进行划分。此种权力划分与设置方式基于国家权力行使功用的差异，以追求效率和理性化为目标，关注功能的合理配置和恰当安排。笔者并不同意传统三权的划分标准是权力的性质，其“性质”首先也源自“功能”，即立法功能、执法功能和裁判-司法功能。对权力而言，功能直接指向其性质，二者内在勾连。在这个意义上，可能存在第四种功能的权力，即专司“监督、纠察”之权，它对其他公共权力——如前三种权力——的运转和履职进行监督、纠察，即“监察”。这一权力部门的划分同样着眼于其“功能”，与立法、执法和司法有本质不同。其次，其他体制中是否存在类似属性的权力？若按功能划分，不同体制实际均有类似权力，只是存在方式不同。如前所述，在一些国家和地区存在专职化、集权性的反腐败机构，如我国香港地区的廉政公署、新加坡的贪污调查局等，专司监督、纠察之权；我国台湾地区按照孙中山先生设计的五权宪法设立了“监察院”，本质上也是行使该职权的专职机构。在孙中山先生看来，此权类似于中国古代的监察权力，“专管弹劾底官”。那么，在美国式三权分立体制中是否存在“监察权”呢？实际上，此功能之权力在运转时已“溶入三权之中”，三权中均含有一定监督、纠察、弹劾职能。比如立法部门可以监督行政，否决其提名，亦可弹劾行政官员，还可要求其回答质询；行政权总统同样可以否决立法，并通过提名权相对控制司法；而司法机关所握有的违宪审查权更是对立法的控制以及行政的监督。明显的，监督的权力溶于三权之中，其体制意在通过不同分支权力“自运行”所产生的制衡效应来防止滥权。所以孙中山先生在谈及监察-纠察独立成权时还言及西方体制，认为“就是现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱，总是不能独立。”再次，“监督”在概念上并不同于“制约”，它本身即侧重于专职性。虽通常表述为“权力制约监督机制”，然而“监督”不同于“制约”。“制约-制衡”关注于权力间的相互作用，是不同功能的权力在履行本职过程中，基于分工不同在实际运转和职能交错中相互“钳制”，因此制约是双向、非专职的。而狭义“监督”是专门设置一个机构或部门，在事中或事后纵向地司职“监控、督查”职能，因此监督往往是专职、单向的。在上述意义上，监察权能够独立成权，也因此具有了覆盖监察职能的多项具体权力，内部形成了一种复合结构。根据《监察法》第11条规定，监察机关的职责不仅包括狭义过程意义上的监督，还包括了强大的调查权和一定范围的处置权。拥有多重复合权力是权威型集权式监察制度的主要表现。当然，法律赋权监察委，但同样以法律形式对其进行了规范与限制。《监察法》可以说“既是授权法，又是限权法”。从留置条款就可以看出这一点。法律虽授予监察委留置权，但也严格规定了留置的情形、权限、时间和权利保障等内容，相比于之前的“双规”更为规范。特别是期限要在三个月加三个月内完成所有证据的调查、固定与移送，远比之前严格。

四、制度变迁的历史逻辑

制度设计短期与问题导向相关，中期与治理任务相连，长期还需防止“制度衰变”。任何具体制度不可能一成不变。福山在言及政治衰败的两大原因时，除前述“家族制复辟”外，还有一个重要因素就是“制度僵化”，即制度不能适应时代变化，与外部环境脱节。制度的建构有其特定的问题导向，在初步而急迫的目标完成后，也应根据任务和情势的变迁进行更为系统而长远的考量与调适。钱穆先生在梳理中国传统政治变迁时也明确提及这一点，“人类历史未曾有过不变的制度。”“历史上没有历久不坏的制度。”“日子久了，制度就变坏了,哪有一项制度经过一二百年还是好制度？”客观上，任何制度都会面临此类问题。就监督监察制度而言，前文介绍两种宏观类型，也存在制度衰变的可能。如体系性的制衡模式，其本意在于通过权力制衡达到相互监督制约的目的，但久而久之会由于过度分权，在权力部门或党派间形成“否决性体制”，难以形成共识与合力，陷入政治僵局，政治权力无法发挥其功能。同样，强有力的专职机构也会面临此问题。其意在加强腐败查处的力度与效率，但由于权力较大，一旦长时间缺乏管控，也可能会滥用甚至出现自身腐败。香港廉政公署起初有力打击腐败、声望颇高、备受尊重，但在成立二三十年后也出现了调查手段越界、随意拘捕、滥用职权的情况，违规窃听屡见报端，受到的投诉、指责越来越多，甚至出现了违法调查受到司法制裁的案件。新加坡贪污调查局也出现过类似情况，在上个世纪末即成立三四十年后出现了中高级别官员腐败的案例。在我国台湾地区，按照五权宪法设计的监察院，随着民主政治的兴起，由于其不是民意机关，职能逐渐被立法院蚕食，并因弱势地位逐步沦为政治斗争的工具。因此在台湾地区，监察院被戏称为“盲肠”，几乎已经无用了。习近平总书记对这种可能性早有警醒和提示。他在2018年底十九届中央政治局第十一次集体学习时重心长地讲到，“党的十八大以来，我多次谈到‘谁来监督纪委’、防止‘灯下黑’，这就是监督者要接受监督的问题。这对行使监督权的机构和同志同样适用”。“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”“纪检监察机关要马克思主义手电筒既照别人更照自己，不能只照他人、不照自己。”“在这里，我要再次提醒，纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子。”“要及时打扫庭院、清理门户，努力建设让党中央放心、人民群众满意的模范机关。”事实上，此种制度变迁的趋势与可能，我国古代监察制度也是一例。当下，随着监察改革的推进，回溯古代监察制度的文章大量涌现。可惜介绍性文章居多，也仅聚焦于制度沿革、官制变化的表面梳理，未将其放置于整体权力互动架构中挖掘其功能与局限，进而难以展现古代监察制度的真实面向。以下几处制度变迁历史逻辑的要点或有所忽略。众所周知，传统中国监察制度源于对士人政府的监督科考。古代监察制度始于战国，其伴随着“贵族政治”的衰落与“士人政治”的兴起出现。战国时期礼崩乐坏、诸强争霸，“生死存亡”的考验使各国对“贤能-人才”的需求强烈，出现了从世袭贵族制“卿大夫”到基于能力和军功的官僚制“士大夫”的重大转变。在此基础上，君主为监督、科考平民官吏，建立了一整套“监察”官职与制度，谓之“官吏是治国之要，察吏是治国之本”。此时出现了专职监察的三公之一——“御史”，汉代正式建制为“御史大夫”并逐步形成了“台谏分置”的“复合结构”，还出现了监察地方的“刺史制度”。此后，监察制度虽有所变迁，但主脉一直延续至清末，制度与职能较之于同时代其他文明更为完整细密、复杂精良。然而随着历史的发展，传统中国监察官制地位虽不断上升，其实际权力却有逐代下降之趋势。当代不少学者认为古代中国监察制度存在“监察官与监察机关地位不断上升”的特点，实则不然。的确，制度层面看，汉代初建的御史台从属于相权，在唐代与之脱离，上升为与三省并列；宋时台、谏均由皇帝亲擢；明代废除宰相，御史台和六部一齐合称七卿，后改为“都察院”。但若将其置于大的权力结构与互动关系之中，会发现虽官制地位不断上升，其实际权力却逐代下降。钱穆先生在其古史研究几处涉及监察制度的论述中敏锐地发现了这点，认为传统中国监察制度有逐代衰弱的趋势。详述之，在奠定传统中国政治制度基础的汉代，主事监察的御史大夫是三公之一，相当于“副丞相”，且不成文的规定是官至丞相必先做过御史大夫。御史大夫又有两名副官，分别为御史丞和御史中丞，前者负责外朝，帮助宰相纠察百官，不论中央与地方；后者则针对内廷，代宰相监察皇帝与皇室。御史中丞之“中”，即指常驻宫中之意。因此汉代御史位高权重，亦可“监督”皇帝。此种皇权与相权制衡、内宫与外廷区分的制度在钱穆看来是传统政治“制度德性”之标志。时至唐代，三省六部制定立，御史台逐脱离相权，始与三省平行，形成三省六部一台格局。此时看似御史台在政治权力架构中地位上升，但实际直接受控于皇权，因此缺乏了先前的相对独立性。当然，相对于后朝，唐代谏官制度仍在发挥效用，作为宰相属官的“谏官”可谏诤天子之过失，起到一定制衡作用，亦成为皇权与宰相之间的缓冲。因此有“台是天子之耳目，谏是宰相的唇舌”的说法。然而到了赵宋，谏官也由皇帝亲擢，并脱离门下省而专职纠绳宰相与政府，此时谏官上升为皇帝直管，但台谏一道不再过问政事是非了。时至明代，明太祖废除宰相，三省这一层级也被取消，御史台改为都察院与六部并行，延续了上述趋势；同时也废除谏官，其职权授予给事中，表面封驳皇帝诏书，实则科参六部，且实权握在内阁学士手中。到了清代给事中也被废除，对于政事的监督监察自然更弱了。在此基础上，此种制度长期变迁易于导致三个后果。一是“叠床架屋”。西汉设刺史，上属御史丞，监察地方百官。至李唐分左右御史，左御史负责中央官员，右御史则监察州县地方政府，所谓“分巡”，称为“监察使”，后称“观察使”，即观察地方行政之意。其虽为中央官吏，但川停常驻地方，实际成为地方更高一级长官。到了明清，总督、巡抚本为钦差大臣，但同样实质性地代替了原来行政长官布政使的职责。此种现象造成机构膨胀、冗员丛生、治理成本徒增等直接后果。二是“监察权泛行政化”。层层叠加的监察权威力大但职责不清、范围不明，久而久之必深耕于实际治理过程，会逐渐代替原有行政部门履职，出现监察权“泛行政化”的现象。钱穆先生曾言，古代中国“中央的监察官变成地方行政官，这是一大缺点。”三是“风闻言事”。传统中国晚期，宋起谏官转而专司纠绳百官，明代台谏合一谏诤之权留给“给事中”。但钱穆指出，两朝此类官员虽位卑但权重，在朝堂评议是非但不负实责，只负责“挑刺”而不承担具体治理利害成败之责任，终成“清议”之官，概不关心实际政治运作之难处。而实际负责的官员一般不敢违背其“指摘”，不得不接受其意见，否则万一政事失误需自己责任，自然力求无过不求有功。“风闻言事”的“清议”使传统政治“责任之维”逐渐褪去，监督与实际治理职责之间的界限不明，造成了传统政治的“泛监察主义”倾向。

五、纪检监察体制改革的不断深化

行文至此，文章勾勒了监察改革的基本面向，展示了制度逻辑，它是当前进行阶段性总结评估和进一步深化改革的基础。正如《监察法》第一条所言，其立法目的本身就“为了深化国家监察体制改革……根据宪法，制定本法”。此不同于其他立法的表述表明，监察改革还是进行时，仍在探索中。总书记也专门谈到，虽然取得“重要阶段性成果”，“成效初显”，但仍要“坚持目标导向，坚持问题导向，继续把纪检监察体制改革推向前进。”当前阶段，更为关键的是强化对纪检监察机关的监督，保证纪检监察权运行的法治化、制度化，同时不断完善党和国家监督体系，加强其他类型监督与纪检监察的配合、增强监督合力。第一，细化配套制度，推动监察权运行机制法定化制度化。《监察法》是监察制度的基本法，但相对还比较宏观，原则性较强，需要通过党内法规和国家法律中的相关配套制度进行细化、优化、具体化。当然，三年多来在管辖、立案、执纪、调查措施使用等方面已出台了一些工作规则和程序规定，但一方面制度位阶不高，另一方面还有不少空间：如双重领导具体工作机制，纪法贯通、法法衔接具体制度程序，执纪与政务处分的调查方式、证据规则，违纪违法犯罪之间的行为界限与处理标准，调查留置工作制度与程序等；也包括纪检监察领域立法权限、解释权限、管辖权限的配置等问题。细化规范、织密制度之网，有利于纪检监察工作规范化推进，也是压缩自由裁量空间、控制权力运行轨迹的法治化方式。第二，强化制约机制，完善内部与外部相互制约与力量协同。总书记强调，“要整合规范纪检监察工作流程，强化内部权力运行的监督制约”。2019年初的中纪委工作报告中也指出，“不断健全既相互协调又相互制约的执纪执法权力运行机制”；“推动形成与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的体制机制。”事实上，必须明确一个理念，公权力间的制约与监督，是在党的领导下的分工负责、相互配合、相互制约，并非削弱监察权，也并非削弱党的领导，而是在配合与制约中全面履职、相互支持，防止错误与失职，保证法律正确适用，形成良性制约的工作局面，提高案件公正性。实际上，总书记在全国政法工作会议上提出政法机关要相互配合与制约也是这层深意。他指出，“要优化政法机关职权配置，构建各尽其职、配合有力、制约有效的工作体系。”“抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。”在以下方面或可做出探索，一是就内部纪法贯通而言，一体运行下内设机构人员、纪法程序如何相对分离，纪检监察系统内部准司法化救济申诉程序能否设置等；二是就外部法法衔接而言，党领导下监察、公安、检察与法院的分工制约机制如何强化，特别是对调查权、留置权能否进行“司法控制或审查”，以及如何在腐败案件中落实“以审判为中心”诉讼制度等；三是在监察机构外部，可优化异体监督的方式与力度。我国香港地区廉政公署以及新加坡贪污调查局虽是强有力的专职反腐败机构，但也存在较为完整的外部间接监控制度，如立法会、律政司、社会贤达组成的咨询委员会的监督以及司法审查等。根本在于保密前提下提升反腐败工作的透明度、公开性与可接近性。第三，优化监督方式，关口逐步前移完善日常监督机制。集中统一、权威高效的反腐败机制已初步建立，纪检监察系统查办案件相对娴熟，但在有力打击的基础上，如何进行“有效”的日常监督、减少权力运行过程中的腐败空间还需要探索，从而能够真正在源头上减少腐败的数量与程度。目前对于如何进行有效的日常监督，手段、程序、方式是什么还不够明确，效果欠佳，如一、二种形态的综合运用、重点领域重点人群重点项目的有效监管、日常监督的形式化过场化表面化等。在传统中国人情社会如何有效监督权力、防范廉政风险这一难题仍需破题。反腐败的效果不仅源自惩治的威慑，更需强化的日常监督。第四，落实法治框架，提升反腐败法治化水平。除建章立制、细化制度外，法治的德性还在于法律的刚性实施、法律面前人人平等、程序正义、类似案件类似判决、基本权利保障等多重维度。纪检监察工作还需进一步提升法治化水平，确保法律的正确适用，防止出现总书记反对的“选择性监督、随意执纪调查、任性问责处置”等现象，“确保每一起案件都经得起实践、人民、历史的检验”。就重点工作而言，一是确保处置结果的刚性与平等性，类案类判。重点是明晰违纪违法后果“四种形态”运用的界限，区分“批评约谈函询”、“轻处分”、“重处分”与“移送司法”之间明确的行为界限和从重从轻标准，使之制度化、法定化；二是细化行权程序，规范线索排查、审查调查、留置等重要行为，也要规范进入留置程序前相关执纪执法行为；三是强化司法审查力度，可采取提前介入包括留置司法程序确认等方式监督其适用；四是提升执纪工作法治化水平，违纪的调查处分也要符合法治思维、法治方式和比例原则等；五是可尝试借助现代信息技术手段压缩自由裁量空间，倒逼刚性制度形成，建立非人格化的腐败治理长效机制。第五，保持高压态势，在思想上和氛围上不放松。目前，反腐败斗争虽已取得了“压倒性胜利”，但并未“彻底胜利”，腐败形势依旧严峻、复杂，远不能盲目乐观。一是腐败存量依然较大，收敛收手迫于威慑、转入地下，稍有松劲就会反弹；基层微腐败屡禁不绝，形式多样、成因千差万别。二是质上，政治性、集团性、家族性案件或仍存在，更为隐蔽，并进入复杂操作的金融领域，进行了合法化包装，且体量巨大。三是特权行为和既得利益依旧较为突出，甚至出现多重特权合流的趋势。因此，需在思想上和氛围上毫不防松，保持高压态势和永远在路上的态度，通过监察体制改革巩固良好的政治生态和社会生态。第六，重视基础制度，解决结构性问题。腐败丛生，不仅由于打击乏力和监督不足，还存在一些结构性的体制问题。比如根源上要理顺政府与市场、社会之间的关系。政府权力过大，深入市场微观领域，其政策变化及审批、许可、招标、补贴等行为能给特定市场主体能带来巨大利益或损失，腐败自然存在、“围猎”当然难绝。需进一步明确政府的经济职权，划分好政府与市场界限，减少关键领域寻租空间。这或是一段时间以来重点领域腐败屡禁不绝的根源。同时要解决官员激励不足的问题，特别是基层官员晋升天花板和待遇问题，它也是腐败产生的一个重要制度性因素。此外在地方同级党委领导下适当强化职权部门的相互监督和制约，防止具体权力滥用。还要赋权民众更多监督权，与纪检监察权同向发力减少腐败行为。当代中国压力型体制的监督主渠道是自上而下监督，但由于基层人员与公共事务太多、太杂、太细，上级难以有效监管，可进行结构性调适，结合自下而上的监督方式，发挥基层民众的日常监督力量，将其纳入制度化轨道，并强化政府的回应性。

（前沿编辑：闫学）